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行政指導には、法律の根拠がないものも多数あります。
たとえば、騒音規制法十二条一項は、改善勧告を規定していますが、水質汚濁防止法には、改善勧告の規定はありません。
だからといって、勧告ができないわけではありません。
騒音規制法の勧告は、規制基準違反に加えて、「生活環境への支障の発生すること」が要件とされているため、権限発動のタイミングが遅くなるという問題があります。
これに対して、遵守が法的に義務づけられるのが、行政命令です。
これには、必ず法律の根拠が必要です。
同じ行政からいわれることであっても、行政指導と行政命令とでは、意味が全然違っているのです。
水質汚濁防止法十三条は、排水基準遵守義務の違反者に対して改善命令を規定しています。
土壌汚染対策法七条は、指定区域内の土壌汚染により健康被害のおそれがあるときには汚染除去の措置命令ができると規定します。
また、騒音規制法十二条二項は、勧告に従わなかった場合の改善命令を規定しています。
命令違反に対しては、刑事罰が規定されるのが通例です。
なお、先にもみましたが、騒音規制法や振動規制法のように、勧告や命令にあたって、小規模事業者の事業活動に著しい支障がないように配慮すべきという「手加減条項」を持つ法律もあります。
廃止されたはずの「調和条項」の生き残りでしょうか。
産業廃棄物の不法投棄による環境破壊が、深刻な問題となっています。
廃棄物処理法十九条の五は、処理基準に適合しない処分によって生活環境に支障を生ずるおそれがある場合には、行政が、投棄者などに対して原状回復命令を出して適正処理を求めています。
命令違反は罰せられますが、命令が実現されないと、いつまでも廃棄物が残り、環境に影響を与えます。
そこで、一定の要件が満たされれば、行政が義務者に代わって命令内容を実行し、要した費用を徴収することができるようになっています。
これを、「行政代執行」といいます。
原状回復命令のように、他人が代わってすることのできる義務に限って認められる方法です。
行政代執行法によれば、命じられた義務を履行しないことが、「著しく公益に反する」のでなければ代執行はできません。
しかし、これでは厳格にすぎて対応が遅れることから、廃棄物処理法では、命令違反があっただけで代執行ができるよう忙なっています。
規制の遵守状況を把握するための手法として、事業者自らの自主測定と行政の報告聴取・立入検査があります。
自主測定にしても報告聴取にしても、データが改ざんされた場合には、行政がそれを見破るのは、現実には困難です。
違反情報を最もよく知りうるのは、企業の従業員であることから、内部告発の奨励と告発者保護の制度を個別法に規定することが必要です。
土壌汚染対策法では、過去にトリクロロエチレンなどの特定有害物質を使用していた施設のあった土地、あるいは、同物質による土壌汚染により健康被害が生ずるおそれがある土地をねらい打ちして、その所有者などに土壌汚染状況を調査させています。
違反に対するサンクション法的義稗づけ違反に対して科されるサンクションの代表例が、刑事罰です。
罰金刑と懲役刑が一般的です。
排出基準の遵守義務違反については、基準違反そのものに対して直接刑事罰を適用する場合があります。
これを「直罰制度」といい、一九七〇年の公害国会において、大気汚染防止法や水質汚濁防止法で採用されました。
それ以前には、基準違反に対して行政命令がまず出され、命令違反があって初めて刑事罰が適用されるようになっていました。
そのため、対応が後手後手にまわって不十分だという批判が強くあったのです。
刑罰の強化と抑止効果との関係については、明確な関連性は認められないのですが、それを期待してか、廃棄物処理法に顕著にみられるように、刑罰は強化される方向にあります。
1999年９月にI県T村で発生したＪＣＯ核燃料加工施設での臨界事故を契機にして、「核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律」が改正され、「主務大臣に対する申告」が制度化されました（66条の２）。
原子力事業者等が法令違反をしている事実がある場合に、従業員は、その事実を主務大臣に報告でき、事業者等はそれを理由に当該従業員に解雇等の不利益取扱いをしてはならないとするものです。
こうした制度は、一般に、ホイッスル・ブロワー（whistle-blower）保護制度と呼ばれ、米国の規制法では、広く導入されています。
日本でも、労働基準法104条、労働安全衛生法97条、船員法112条に例があります。
許可制は、適法に所定の行為をすることができる地位を与えるものですが、許可条件に違反したような場合には、事後的に、許可を取り消したり、許可の効力を一時停止したりすることがあります。
これは、相手方にとっては不利益な行政措置なので、事前に相手方の言い分を直接に聞く「聴聞」などの手続が要求されます。
すべての規制対象に同じような義務を課すという一律的対応では、どうしても個別事情を無視しがちです。
もう少し厳しい対応をしたいと行政が考えていても、特別扱いすることが法律で認められていなければ、それを強制することはできません。
そこで、とくに自治体では、より厳しい対応が必要と判断される事業者と個別に契約して、相手方の合意のもとに、上乗せ・横出し的な措置の履行を求めるという手法があります。
これは、公害防止協定・環境保全協定とよばれています。
法律や条例による一律的対応を補完して、地域や事業者の実情に適合する規制状態を作り出すために、自治体現場では、多く用いられています。
伝統的には、企業に所定の行為を義稗づけ、行政がその遵守をチェックすることによって法目的を達成するという仕組みが一般的でした。
しかし、規制をするほどのリスクがあるかが必ずしも明らかでないような物質もあります。
そこで、そうした物質に関する情報の提供を義務づけ、あとは、マーケットに判断させようという発想にもとづく法政策が増えてきています。
ＰＲＴＲ法（特定化学物質の環境への排出量の把握等及び管理の改善の促進に関する法律）は、そのひとつです。
所定の化学物質の排出量や移動量に関する情報の提供を義務づけ請求に応じて開示することによって、当該物質の使用を削減させようとしています。
ところで、環境法は、実際には、どのように執行されているのでしょうか。
水質汚濁防止法と廃棄物処理法を例にして、違反に対する執行の実際をみることにしましょう。
水質汚濁防止法の排水基準違反に対する行政の措置としては、施設改善や操業停止を求める行政命令と刑事罰が法定されています。
行政は立入検査によって、違反状況を把握します。
違反の大半は、ＣＯＤ等の項目に関するもので、ただちに人の健康に影響を及ぼすようなものではありません。
そうしたことから、行政の対応は、改善勧告などの行政指導によることが通例です。
それでも違反が是正されなければ改善命令に移行するのが法律のタテマエなのですが、実際には、行政命令を極力回避したいと考えるために、指導が延々と継続される例毛まれではありません。
違反の社会的影響が大きくないこと、命令により事業者との協調的関係が破壊されるのを嫌がること、確実に遵守が見込まれないかぎり命令を出したがらないことなどが原因です。
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